BTS RM의 일산과 신도시 계획

by 얼랩

Editor’s Note
새로운 도시는 어떻게 만들어질까요? 그리고 그 계획은 어떻게 실현될까요? 일상에서 쉽게 접할 수 있는 뉴스나 콘텐츠, 공간과 연계하여 도시와 부동산을 말하는 <도시도 다 계획이 있다> 3화는 신도시의 탄생을 다룹니다. BTS가 2016년에 발표한 노래 <Ma City>와 함께 이번 글을 시작할게요.

일산, 내가 죽어도 묻히고픈 곳
It’s the city of the flower, city of 몬
집 같던 라페스타 또 웨스턴돔
어린 시절 날 키워낸 후곡 학원촌 uh
세상에서 가장 조화로운 곳 uh
자연과 도시 빌딩과 꽃 uh
한강보다 호수공원이 더 좋아 난

윗글에서 일산을 설명하는 표현은?

① 내가 죽어도 묻히고픈 곳
② City of the Flower
③ 세상에서 가장 조화로운 곳
④ ①, ②, ③ 모두

2015년에 발표된 BTS의 <Ma City>는 BTS의 각 멤버가 나고 자란 곳에 대한 곡이다. RM은 라페스타나 후곡 학원촌, 호수공원과 같은 구체적인 장소의 이름과 함께 일산 신도시에 대한 자랑과 사랑을 노래했다.

위 문제의 정답은 ④번이다. ‘세상에서 가장 조화로운 곳’이며 ‘죽어도 묻히고픈’ 도시는 어떻게 만들어진 것일까. 천당 다음이라는 분당은? 3기 신도시 계획을 보며 사전청약을 할까 생각한 적이 있는지? 이번 글은 새로운 도시를 만드는 계획, 그 계획이 어떻게 실현되는지에 대한 이야기이다.

새로운 도시를 만드는 계획의 역사

새로운 도시를 만드는 계획은 역사가 그리 길지 않다. 1960년대에 추진된 울산 공업지구나 강남/여의도 일대의 시가지 조성이 지금 우리가 알고 있는 신도시와 유사한 모습일 것이다. 이후 1970년대부터 조성되기 시작한 안산과 창원은 공업단지와 배후 주거단지를 함께 조성하는 방식으로 계획됐다. 1980년대 초중반에는 서울시내에 고덕, 상계, 목동과 같은 100만 평 정도의 개발지가 ‘신시가지’라는 이름으로 불리기도 했다.

지금과 같이 대규모의 개발절차를 일시에 진행하고 주택을 집중적으로 공급하기 위한 정책과 계획으로서의 신도시는 1980년대 말에 본격적으로 시작됐다. 분당과 일산이 대표적 사례다.

1989년, 정부는 경기도 성남 분당 일대와 고양 일산 일대에 각각 540만 평, 460만 평의 신도시를 건설하겠다고 발표했다. 서울 아파트 가격 폭등을 해결하기 위해 내놓은 대책 중 하나였다. 행정 기능 중심의 과천 신도시가 이미 있었지만 면적은 90만 평에 불과했다.

분당(42만 명)과 일산(30만 명)에 계획인구 72만 명이 거주하는 도시를 만들겠다는 내용은 ‘신도시’라는 이름이 어울리는 규모였다. 분당과 일산은 이후 신도시 건설에 있어 일종의 프로토타입이 되었고, 2기 신도시, 3기 신도시로 이어지는 신도시 정책의 시작이 되기도 했다.

△ ‘분당 일산에 새 도시’ (출처: 동아일보 1989년 4월 27일자 1면/네이버 뉴스 라이브러리)

분당과 일산은 정부 발표 이후 곧 ‘택지개발촉진법’에 의한 택지개발예정지구로 지정됐다. ‘택지개발촉진법’은 주택용지를 개발하고 궁극적으로는 주택을 공급하기 위한 법이지만, 주택 외 기반시설을 확보하는 데에도 용이했다. 공공이 대규모로 개발 지구를 지정하고, 토지를 수용할 수 있는 근거가 되기도 했다.

📌 1기 신도시
1980년대 후반, 주택 가격 안정을 위해 서울 인근에 조성하도록 발표된 5개의 대규모 택지개발촉진지구. 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동의 5개 지구로, 모두 116만 명의 인구를 수용하도록 계획됐다.

📌 2기 신도시
2000년대 초반에 본격적으로 계획된 판교, 동탄, 김포, 파주, 광교를 비롯해 이후에 추진된 양주 옥정, 위례, 평택 고덕, 인천 검단을 수도권 2기 신도시로 분류한다. 지방 2기 신도시로는 대전 도안, 아산이 있다. 1기 신도시와 비교해 개발과 입주에 시간이 더 걸렸다.

정부는 1기 신도시의 성공을 그대로 재현하고자 했으나 개발 기간 중 경기침체로 일정이 지연되기도 하고, 서울과 멀리 떨어진 입지 탓에 한동안 수요자에게 외면받은 곳도 있었다. 2021년 현재, 대부분은 입주가 완료되었으나 일부 지구는 아직 분양이 진행되고 있다.

📌 수용
국가나 공공기관과 같은 공공주체가 공익사업을 위해 일정 절차에 따라 토지를 강제로 취득하는 것. 일반적으로 협의를 통한 매수를 먼저 진행한 후, 협의가 되지 않을 경우 보상 가격을 정해 강제 취득할 수 있다. 택지개발 외에도 도로와 같은 기반시설 조성, 산업단지와 같은 단지 조성 등에서도 토지 수용이 가능하다.

‘택지개발촉진법’은 강력한 집행이 가능하여 오랜 기간 동안 새로운 도시를 빠르게, 저렴하게 만드는 수단이 됐다. 분당, 일산, 평촌 등의 1기 신도시 건설 이전부터 2기 신도시나 그 사이에 만들어진 택지개발사업까지 법의 영향권에 든 결과물은 광범위하다. 법이 제정된 1980년부터 2016년까지 430여 만 제곱킬로미터 규모에, 약 320만 가구가 거주하는 택지지구가 만들어졌다고 하니, 그 효율성은 의심할 여지가 없다.

그러나 몇 년 전부터 이 법이 유효하지 않다는 지적이 나오기 시작했다. ‘빨리’, ‘많이’ 공급하는 일이 더이상 필요하지 않다는 이유 때문이다. 이후로 신규 지정은 멈추었으나 현재까지 법은 폐지되지 않은 상태이다.
* 택지개발촉진법의 도입 목적과 배경은 여기에 상세하게 설명되어 있다.

그 사이, 정부의 새로운 정책에 의해 ‘보금자리주택’이 등장했다. 이 사업을 위해, 기존에 있었던 임대주택 관련 법을 개정한 특별법도 만들어졌다.

보금자리주택사업은 기존 택지개발사업과 비교해 공공 위주의 임대/분양주택 공급과 주거복지의 명분을 내세운 것이 특징이다. 사업지구 규모는 기존 신도시에 비해 작으나 서울 인근의 그린벨트를 해제해, 입지만은 2기 신도시 보다도 낫다는 평이 있었다. 국토부의 신도시 기준인 지구 면적 100만 평(330만 제곱미터)보다 작은 규모로 개발되었고, 이에 따라 신도시에 부여되는 기반시설 확보기준도 따르지 않을 수 있었다.

한편, 현재 이슈가 되고 있는 사전청약이 처음 시도된 사업이기도 했다. 강남 세곡, 서초 내곡, 하남 미사, 하남 감일, 고양 원흥, 시흥 은계, 부천 옥길 등이 보금자리주택사업에 해당한다.

2014년에는 ‘공공주택 특별법’에 따른 공공주택사업이 등장했다. 기존 보금자리주택은 정책 흐름에 따라 공공주택으로 바뀌었다. 공공주택 공급에도 역할을 두어, 지구를 지정하지 않고도 공공주택을 공급할 수 있게 됐다. 이름은 여러 번 바뀌었지만, 공공 시행자에게 토지 수용권을 부여해 개발을 추진하려 했다는 점은 택지개발사업과 다를 바가 없다. 남양주 왕숙, 왕숙2, 하남 교산, 고양 창릉 등 한창 지구계획이 수립되고 있는 3기 신도시는 공공주택사업으로 추진되고 있다.

📌 3기 신도시
정부의 ‘수도권 주택공급 확대방안’에 따라 수도권 주택시장 및 서민 주거 안정을 위해 계획된 공공주택지구. 양질의 거주환경과 함께 서울 도심까지 30분 내 출퇴근이 가능한 교통여건을 조성한다는 목표를 가지고 있다. 위에 언급된 4개 지구 외에도 인천 계양, 부천 대장, 광명 시흥, 의왕 군포 안산, 화성 진안 등이 2018년부터 차례대로 발표되고 있다. 더 자세한 정보는 3기 신도시 홈페이지에서 찾을 수 있다.

새로운 도시를 만드는 과정

택지개발사업이나 공공주택사업 모두 지구 지정을 시작으로, 개발계획 수립 → 실시계획 수립 → 토지 취득 및 보상 → 택지공급 → 주택공급 → 택지조성 및 주택건설 완료의 절차로 추진되고 있다.

지구 지정
지구로 지정되면 개발계획 수립에 앞서 기본구상 과정을 거친다. 행정 절차에 해당하지는 않으나, 전체적인 개발 방향을 설정하는 중요한 과정이다. 1기 신도시의 경우 주택공급과 부동산 가격 안정이 공통적인 목표였으나 세부 추진방향은 기본구상에 따라 지구마다 달랐다. 분당은 고용을 창출하고 자족적 기반을 달성하는 목표가 더해졌고, 일산은 전원도시이자 남북통일을 준비하는 도시 역할이 주어졌다.

3기 신도시는 최근 개발구상과 개발계획 수립이 진행되고 있어, 좀 더 가까이에서 그 과정을 지켜볼 수 있다. 하남 교산 신도시의 경우, 공모를 통해 ‘더불어 발전하는 공존과 상생의 공생도시’라는 타이틀의 구상안이 발표됐다. 이 구상안은 다음의 개발계획 단계에서 구체화됐다.

△ 하남 교산 신도시 기본구상 당선작 조감도 (출처: 3기 신도시 기본구상 및 입체적 도시공간계획 공모 홈페이지)

개발계획 수립
개발계획 단계에서는 인구, 주택계획과 기반시설계획을 구체적으로 세운다. 토지이용계획도 이때 정한다. 개발방향과 밀도에 맞추어 수요와 활동을 예측하고, 예측에 맞는 토지 용도를 물리적 위치를 고려해 배치하는 단계다. 지도 위 블록마다 노랑, 빨강, 파랑의 원색이 칠해진 이미지를 본 적이 있다면, 아마도 토지이용계획도일 가능성이 높다.

토지이용계획도는 LH나 지방공사와 같은 시행자가 제공하는 정보는 물론 아파트 분양 홈페이지에서 입지환경을 설명하는 자료로 사용된다. 동네 공인중개사 사무실에서 무료로 배포하는 홍보물 한 면을 토지이용계획도가 채우고 있는 경우도 종종 볼 수 있다.

△ 하남 교산 신도시 토지이용계획도(왼쪽) / 앞서 설명한 ‘기본구상’이 어떻게 평면의 토지이용으로 계획되었는지 살펴볼 수 있다. (출처: 3기 신도시 홈페이지)

토지이용계획상 용지*는 크게 주택건설용지, 상업용지, 업무용지, 공공시설용지로 나뉜다. 소분류로 다시 주거용지를 단독주택/연립주택/아파트와 같이 밀도와 형태별로 세분화하고 상업용지는 위계와 허용되는 용도 범위에 따라 근린상업/일반상업/중심상업용지로 구분한다. 공공시설용지에는 도로, 공원, 녹지, 교육용지, 공공청사 등과 같이 도시 기능을 유지하기 위한 부지들이 포함된다. 최근에는 신도시의 자족기능이 중요해지면서 ‘자족시설용지’가 필수적으로 반영되어 있다.
* 각각의 신도시, 택지지구에 따라 용지 분류는 조금씩 다르다.

실시계획 수립
개발계획이 세워지면, 이를 기술적으로 구체화하는 실시계획이 필요하다. 개발계획에 맞게 용도지역을 부여하고, 행위 제한을 담은 지구단위계획을 확정하는 과정이다. 실제 공사가 가능한 기반시설계획도 이 단계에서 이루어진다.

토지취득 및 보상
실시계획까지 완료되면 계획에 따라 실제 공사가 가능하도록 지구 내 토지에 대한 보상절차가 시작된다. 앞서 이야기한 토지 수용이 이루어지는 단계다. 개별 토지주와 협의해 매수하는 것이 우선이지만 보상가격에 이견이 발생하는 경우, 결국 일정 기준을 적용한 토지수용으로 이어진다.

개발계획이나 실시계획과 같은 계획 수립의 경우, 공공의 의지로 그 기간을 단축할 수 있으나 토지 보상은 개별 토지주를 일일이 상대하기 때문에 장기간 소요되는 경우도 많다. 그래서 3기 신도시는 기존 신도시 개발 절차와 달리 계획 수립과 토지 보상을 동시에 착수하겠다는 방침이 나왔다. 물론, 토지 보상이 계획 수립보다 장기간 소요되기 때문에 완료 시점은 다를 수 밖에 없다.

택지조성 및 주택건설
토지 보상까지 완료되면 이제 본격적인 조성 공사가 시작된다. 시행자는 지구 내 지장물을 철거하고 토목 공사를 통해, 기반시설과 택지를 조성한다. 택지를 매입한 주체는 용지 목적에 맞게 아파트를 지어 분양하거나 상업시설, 업무시설 등을 짓는다.

택지개발사업이나 공공주택사업이 공공의 참여를 전제로 하는 데 비해 ‘도시개발법’에 따른 도시개발사업은 공공은 물론 민간도 시행자가 될 수 있다. 즉, 민간 시행자도 신도시를 만들 수 있다. 그러나 대개는 신도시보다 작은 규모의 사업이 많기에 ‘미니’ 신도시 정도로 분양 마케팅에 나선다.

비교적 최근 사업이 추진된 민간 주체의 도시개발사업으로는, 의왕 백운호수 주변의 백운지식문화밸리, 씨티오씨엘이라는 브랜드로 아파트 분양이 한창 열기를 띄는 인천 용현·학익1블록이 있다. 각각 김포 신도시와 고덕 신도시(고덕 국제화지구)를 끼고 있는 김포와 평택은 도시개발사업이 신도시 연접 위치에 추진되는 경우도 많아, 사업 완료 후에는 신도시가 이어진 것처럼 보이기도 한다. 흔히 신도시 주변지역으로 무질서하게 시가지가 확장되는 것과는 전혀 다른 모습이다.

최근 ‘대장동 사업’으로 연일 뉴스에 등장하는 판교대장 도시개발사업은 공공과 민간이 함께 사업을 시행한 경우다. 시흥시가 시행하는 배곧신도시, SH공사가 시행하는 마곡도시개발사업과 은평뉴타운은 공공이 시행함에도 도시개발 방식을 택한 사례다.

BTS RM의 가사를 따라가는 일산 신도시 탐방

이렇게 사업의 절차를 따라 신도시에 지어지는 건물, 시설들은 계획대로 지어지고 있는 걸까. <도시도 다 계획이 있다>는 시리즈 제목처럼 다 계획이 있는 도시는 그걸 어떻게 구현했을지 BTS RM의 가사를 따라 확인해본다.

일산은 정발산과 호수공원 사이에 대규모 중심상업용지가 계획됐다. 중심상업용지 가운데에 보행자 전용도로를 만들고, 이 보행자 전용도로를 마주 보는 형태로 길을 따라 쇼핑몰이 길게 이어지는 모습이다. 스타필드와 같이 대규모 필지의 단일 건축물 안에 실내 동선 위주로 지어진 쇼핑몰과 달리, 이곳은 실외 보행자 도로를 중심으로 한 스트리트 몰을 지향했다.

일산 외 다른 신도시 중심에도 이러한 보행자 몰이 계획되었는데 이들은 약속이라도 한 듯 모두 ‘로데오 거리’라는 이름으로 불리고 있다. 서현역, 범계역, 산본역 로데오거리가 그렇다. 다만, 일산의 경우 로데오 거리라는 이름은 아울렛 매장이 밀집한 이 도시의 다른 지역에 주어졌다.

RM의 <Ma City> 속 ‘라페스타’가 바로 일산의 보행자 몰에 계획된 쇼핑몰이다. 공동개발을 통해 4개의 필지 위에 1개의 건물이 지어졌고, 이런 방식으로 총 6개의 건물이 보행자 도로를 향해 배치됐다.

△ 쇼핑몰 예시도 (출처: 고양일산지구 도시설계 p.79, 고양시)

△ 라페스타 전경 (출처:해안건축 홈페이지)

‘어린 시절 날 키워낸 후곡 학원촌’은 어떨까? 이곳은 일산 신도시 후곡마을의 근린상업용지에 자리 잡은 학원가를 의미한다. 조금 낯설게 느껴지는 이름일 수 있겠으나, 일대에서는 일명 ‘학군지’이자 사교육 중심지로 상당히 유명한 곳이다. 경기도에서는 평촌 학원가에 이어 두 번째로 학원수가 많다고 알려져 있다.

근린상업용지는 일반적으로 역이나 중심 가로에서 멀리 떨어진 주거용지 사이에 주거의 편익을 위해 계획된다. 도시 계획가들이 처음부터 경기도의 대표 학원가를 의도하고 계획하지 않았겠지만, 주변 현황을 생각하면 현재의 이용은 매우 자연스러워 보인다. 반경 1km 내에 있는 학교만 12곳이다. 이는 학원의 소비자인 학생이 많다는 사실과 동시에 상권 자체가 대부분 교육환경보호구역에 해당해 유해업소나 위험업소가 들어설 수 없음을 의미한다.

△ 후곡마을 학원가 현황 (출처: 호갱노노)

△ 상업·업무용지 토지이용 구상, ‘근린상업용지2’로 표기된 위치가 후곡마을 학원가에 해당된다. (출처: 일산신도시 개발사 p. 258 / 한국토지공사)

호수공원은 어떠한가. 개발계획 승인 과정에서는 “일산 신도시 공원을 국내·외에서 가장 이상적이고 상징적으로 조성할 것”이라는 한국토지공사 측의 지시가 있었다고 한다. 그렇게 만들어진 공원은 개장 15년이 지난 지금도 여전히 일산을 대표하는 장소로 시민들의 사랑을 받고 있다. 이 도시가 ‘세상에서 가장 조화로운 곳’이라는 RM의 랩은 호수공원 덕분에 가능하지 않았을까.

신도시의 미래

1기 신도시는 입주가 시작된 지 만 30년이 지났다. 일부 단지는 이미 재건축 연한을 충족한 상태다. 일시에 대규모로 아파트 입주가 이루어졌던 신도시 특성을 감안하면 앞으로 몇 년 동안 재건축 연한에 도달하는 단지가 속속 등장할 것이다. 상한에 가까운 용적률로 재건축이 어렵다고 판단한 단지는 이미 리모델링을 추진하기도 한다.

신도시와 다른 신도시가 경쟁 아닌 경쟁을 하기도 한다. 서울에 더 가깝게 자리 잡은 판교의 등장으로 상대적으로 오래된 분당의 위상이 전과 다를 것이라는 전망도 있었다. 물론 지금은 둘 다 서로 다른 장점으로 여전히 선호되는 주거지다.

라페스타는 비슷한 컨셉의 쇼핑몰이 주변에 생기고 스타필드와 같은 대기업의 대형 쇼핑몰이나 파주, 김포의 교외형 아울렛이 등장하며 공실이 늘었다. 라페스타는 여전히 일산 중심가의 활기찬 상권이지만 음악방송 공개방송이 열리던 시절과는 다른 풍경이다.

네이버에서 분당 카페로 시작한 커뮤니티는 세월이 흘러 분당 판교 위례 카페가 되었다. 더 이상 새로울 게 없을 것 같던 조용한 일산 단독주택용지 내 햄버거집에도 생기가 돌고 있다. 이제 그곳은 주말엔 줄을 서서 기다려야 들어갈 수 있다. 이것도 신도시 생애주기의 일부일까?

차를 타고 깨끗한 아파트 단지가 모여있는 곳을 지날 때면 여긴 어떻게 만들어진 곳일까 찾아보곤 한다. 정돈된 스카이라인을 보면 어떤 도시계획이 작동했을지 생각해 보기도 한다. ‘새로운 도시를 만드는 계획’이 끝난 이후의 도시는 어떻게 움직이는지, 원래의 그 계획은 얼마나 유효한지 가늠해본다. 미래는 또 알 수 없지만.

Edit 손현 Graphic 엄선희

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얼랩

건설사에 근무하며 법과 제도로 이루어진 도시계획을, 부동산이라는 결과물로 만드는 일을 하고 있습니다. 일상에서 흔히 보이는 아파트를 비롯하여 대규모 복합시설과 도시 단위에 이르기까지 다양한 부동산 개발사업을 경험하였습니다. 주말에는 더 많은 사람들이 도시를 이야기하고 생각했으면 하는 마음으로 도시를 산책합니다. 학부와 대학원에서 도시계획을 공부하였습니다.

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